Chaque année, le projet de loi de finances initiale propose l’ensemble des recettes et dépenses de l’État pour l’année suivante. Il détermine ainsi le budget, c’est à dire la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges selon un équilibre économique et financier déterminé.
Qui prépare le projet de loi de finances ?
De nombreux acteurs – le Gouvernement et les administrations (le Premier ministre, la direction du Budget, les ministères, les différents ministres et leurs cabinets), le Conseil d’État, le Haut Conseil des finances publiques, le Parlement, le Conseil constitutionnel – interviennent à différentes étapes de la production du PLF, partagée en deux phases, l’une administrative, l’autre parlementaire. C’est la direction du Budget à Bercy qui orchestre ces phases d’élaboration.
Le PLF, une année de préparation
Une année entière est nécessaire pour élaborer le budget de l’État. Celui-ci est adopté au plus tard le 31 décembre de chaque année, pour un an, à l’issue d’un long processus démocratique.
Avant d’être présenté en Conseil des ministres, le projet de loi de finances (PLF) est soumis pour avis au Conseil d’État et au Haut conseil des finances publiques (HCFP).
Une fois adopté en Conseil des ministres, le PLF est déposé à l’Assemblée nationale par le Gouvernement, au plus tard le premier mardi d’octobre. L’Assemblée nationale et le Sénat disposent de 70 jours pour examiner et voter le PLF.
Phase administrative
La phase administrative consiste à préparer entre ministères, et le cas échéant faire arbitrer les désaccords, le projet de loi à travers un cycle de réunions dites « conférences budgétaires » (réunions techniques, conférences de performance, de budgétisation, de répartition). Elle s’achève avec la rédaction du PLF et de ses annexes.
Préparation
- Janvier : le Premier ministre détermine les priorités du Gouvernement en matière de politiques publiques.
- Février : la direction du Budget analyse et évalue avec les ministères l’exécution de l’année passée, les prévisions pour l’année en cours, et leurs besoins en crédits et emplois pour l’année à venir.
- Mars : la direction du Budget établit avec les ministères les indicateurs de performance sur lesquels leur action sera évaluée.
- Avril : comme tous les États membres, la France remet à la Commission européenne son programme de stabilité, document présentant sa stratégie de maîtrise des dépenses publiques et la trajectoire pluriannuelle de ses finances publiques.
- Mai : la direction du Budget négocie avec les ministères pour fixer les montants des crédits et les emplois qui pourront leur être alloués pour remplir leurs missions.
Arbitrage
- Juillet : le Premier ministre rend ses arbitrages et adresse aux ministres une lettre arrêtant les plafonds de crédits et d’emplois qui leur sont alloués. Les plafonds de dépenses et d’emplois et les indicateurs de performance font l’objet d’un rapport présenté au Parlement.
- Bercy et les ministères répartissent définitivement les crédits qui sont attribués aux différentes missions. L’examen par la Commission européenne du programme de stabilité donne lieu à un avis du Conseil à prendre en compte dans l’élaboration du projet de loi de finances.
- Août-septembre : rédaction et finalisation des documents budgétaires.
- Septembre : le Gouvernement saisit le Conseil d’État pour avis sur les dispositions du projet de loi de finances.
Le Haut Conseil des finances publiques, un organisme indépendant placé auprès de la Cour des comptes, émet un avis sur le cadrage économique du projet de loi et sa cohérence avec la loi de programmation des finances publiques en vigueur ainsi que sur le réalisme des prévisions de recettes et de dépenses.
Adoption du projet de loi de finances en conseil des ministres, le même jour : présentation devant les commissions des finances du Parlement et à la presse.
Phase parlementaire
La phase parlementaire commence juste après l’adoption du projet de loi de finances en conseil des ministres. Le projet de loi est ensuite débattu par le Parlement, examiné par le Conseil constitutionnel et promulgué en dernière étape par le Président de la République.
Débats et votes
- Octobre-décembre : le projet de loi est déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale au plus tard le premier mardi d’octobre. Le texte est discuté, éventuellement amendé et voté d’abord à l’Assemblée nationale, puis transmis au Sénat. Le Parlement dispose alors de 70 jours pour examiner, amender et voter le projet de loi.
- Fin décembre : le Conseil constitutionnel peut être saisi pour examiner la constitutionnalité du projet de loi. Enfin, la loi de finances est promulguée par le Président de la République et publiée au Journal officiel, au plus tard le 31 décembre.
Quelles sont les prérogatives du Parlement dans le processus d’élaboration du PLF ?
Comme dans la quasi-totalité des régimes démocratiques, c’est le Parlement qui autorise les impôts et approuve le budget. Les députés et les sénateurs peuvent notamment :
modifier la répartition des crédits au sein d’une mission (Le budget de l’État propose une présentation des dépenses par « destination » (Missions, elles-mêmes déclinées en programmes, permettant au citoyen de bien comprendre à quelle politique publique ou « mission » est affecté l’argent de ses impôts.),
créer, supprimer ou modifier un programme,
fixer les plafonds d’emplois de l’État et des opérateurs
modifier les objectifs et indicateurs de performance des ministères.
Toutefois, députés et sénateurs ne sont pas habilités à créer de nouvelles dépenses, ni à supprimer des ressources, sauf à les compenser par une autre recette.
Le passage en force du 49.3 est possible
Quand le gouvernement est bancal, avec une majorité très relative, l’utilisation du tristement fameux « 49.3 » est envisageable. L’article 49, alinéa 3 de la Constitution française prévoit que : « Le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un projet de loi »
D’ailleurs Thomas Cazenave, le ministre des Comptes publics a été assez clair le 2 septembre sur l’antenne de France Inter : « Si à la fin il n’y a pas de majorité pour voter un projet de budget, on utilisera le 49.3 »
Cela m’inspire ce que Corneille faisait dire au Cid : « A vaincre sans péril on triomphe sans gloire »